Cand Donald Trump a devenit presedinte al SUA in 2017, el a promis o politica externa de retragere „America pe primul loc”. Incepand cu un val de ordine executive, el a inceput sa anuleze deciziile de politica externa ale administratiei Obama si sa submineze 70 de ani de cooperare cu aliatii NATO. Cine era acolo sa-l opreasca? Republicanii au controlat ambele camere ale Congresului in primii doi ani ai presedintiei lui Trump; instantele rareori intervin atunci cand celelalte ramuri se lupta pentru control; iar poporul american are tendinta de a pedepsi presedintii doar atunci cand sufera pierderi majore in razboi.
Agenda lui Trump s-a indepartat de la norma, dar utilizarea lui a puterii executive nu a facut-o. Presedintii au dominat luarea deciziilor in materie de politica externa a SUA cu mult inainte de Trump. De fapt, schimbarile structurale au inceput sa deformeze separarea puterilor, permitand presedintilor o mare marja de manevra, cu mai bine de 75 de ani in urma.
La inceput, acele schimbari au fost greu de pus in aplicare: toate cele trei ramuri au trebuit sa refuze Congresului statutul de egalitate pe care i-l confera in mod clar Constitutia. Congresul a facut multe eforturi pentru a proteja puterea de care s-a bucurat in primii 150 de ani ai republicii, dar relatia modificata a devenit in cele din urma o rutina. Pana in secolul douazeci si unu, ramurile au stabilit cu fermitate o noua relatie: directorii judeca razboaiele in mod unilateral, Congresul ofera putin mai mult decat o foaie de smochin de autorizare (daca este deloc), iar instantele rareori intervin.
Abandonarea constrangerii
Presedintele George Washington nu s-a angajat niciodata intr-o operatiune militara fara aprobarea prealabila a Congresului. In 1793, el a proclamat neutralitatea SUA in razboaiele revolutionare franceze si s-a confruntat cu rezistenta principiala: James Madison a sustinut ca, declarand starea de pace, Washingtonul a incalcat puterea Congresului de a declara razboi. Cititorul modern s-ar putea intreba cum, atunci, presedintii SUA de la Harry Truman au reusit sa initieze razboaie la scara larga cu contributii limitate, daca exista, din partea Congresului.
Norma nu s-a schimbat imediat sau deodata. In timpul propriei sale presedintii, Madison s-a abtinut sa se pregateasca pentru Razboiul din 1812 pana cand Congresul a adoptat o declaratie de razboi. James Polk a facut apel la Congres pentru fonduri si trupe pentru a urmari razboiul mexicano-american. Congresul a fost atat de puternic in 1898 incat l-a fortat pe William McKinley sa declanseze razboiul hispano-american. Woodrow Wilson si Franklin Roosevelt au incercat fiecare sa introduca Statele Unite in Primul Razboi Mondial si, respectiv, in al Doilea Razboi Mondial, dar in ambele cazuri, Congresul a refuzat. Si-a reconsiderat pozitia doar ca raspuns la socurile scufundarii Lusitania si atacul asupra Pearl Harbor.
Atacul asupra Pearl Harbor a fost, de fapt, catalizatorul nu numai pentru tragerea Statelor Unite in al Doilea Razboi Mondial, ci si pentru modificarea fundamentala a separarii puterilor. Unii membri ai Congresului, in special ai Senatului, priveau Statele Unite ca pe o fortareata continentala, de neatins de luptele din Europa sau din Pacific. Pearl Harbor a spulberat aceasta viziune asupra lumii demonstrand ca un inamic plin de resurse ar putea dauna Statelor Unite. Congresul a declarat razboi si a oferit FDR toate creditele pe care le dorea, dand urmatoarele instructiuni: „Presedintele este prin prezenta autorizat si indrumat sa angajeze intreaga forta navala si militara ale Statelor Unite si resursele Guvernului pentru a duce razboi impotriva Guvernul Imperial al Japoniei si pentru a duce conflictul la o incheiere cu succes,
Desi declaratia pare sa confere o mare putere presedintelui, ea implica si o constrangere semnificativa. Numai Congresul putea sa-l autorizeze pe presedinte sa declanseze un razboi, numai Congresul ii putea permite presedintelui sa verse sange si sa foloseasca comori, iar Congresul a definit inamicul – „Guvernul Imperial al Japoniei”, spre deosebire de natiunea japoneza sau de orice popor anume. Presedintele a folosit apoi aceasta declaratie si pe cele care au urmat impotriva altor inamici din cel de-al Doilea Razboi Mondial pentru a-si afirma puteri largi in desfasurarea razboiului. Membrii Congresului au incercat sa evite sa puna sub semnul intrebarii deciziile presedintelui, iar publicul le-a sustinut in mare masura, dand dovada de unitate chiar si in cele mai negre zile ale razboiului.
O astfel de unitate era normala intr-o criza existentiala precum cel de-al Doilea Razboi Mondial, iar structura constitutionala ar putea gazdui aceasta consolidare a puterii imense in mainile presedintelui. Dar odata ce Aliatii si-au declarat victoria, mai intai in Europa si mai tarziu in Pacific, Congresul ar fi trebuit sa-si reafirme statutul de egalitate si sa-si revendice puterile. Asa fusese cursul dupa fiecare conflict anterior – atat de mult, de fapt, incat la sfarsitul Primului Razboi Mondial, Senatul a refuzat sa adopte tratatul lui Wilson privind Liga Natiunilor, invocand ingrijorarea ca Congresul, si nu un organism international, ar trebui sa pastreze controlul exclusiv asupra cand si unde Statele Unite au intrat in razboi.
Dupa cel de-al Doilea Razboi Mondial insa, se pare ca acele preocupari s-au evaporat sau au fost inlocuite. Senatul a adoptat rapid si usor tratatele ONU si NATO – ambele au oferit altor tari capacitatea de a forta Statele Unite sa intre in conflict. Pe fondul ruinelor razboiului, din care Statele Unite iesisera o superputere, membrii Senatului nu au vazut sau nu le-a pasat sa recunoasca cat de mult control cedau institutiilor internationale, intrucat isi faceau mai multe griji, poate, sa opreasca un alt mare… razboiul puterii decat despre protejarea autoritatii lor constitutionale.
Prevederile acelor tratate au fost rapid puse la incercare: in 1950, Consiliul de Securitate al ONU a emis rezolutii prin care cere statelor membre sa apere Coreea de Sud impotriva agresiunii nord-coreene. Truman, spre deosebire de predecesorii sai, s-a trezit in situatia de a lua decizia fara a cere permisiunea Congresului. Cu o mare armata permanenta la dispozitie si inamicul sovietic in spate, Truman s-a simtit obligat sa actioneze si a actionat impulsiv.
Razboiul din Coreea demonstreaza cat de importante pot fi verificarile Congresului asupra actiunii prezidentiale. Daca Truman ar fi trebuit sa faca apel la Congres, ar fi trebuit sa dovedeasca poporului american legitimitatea operatiunii, iar Congresul ar fi putut folosi supravegherea pentru a asigura responsabilitatea pe toata durata operatiunii. Mai mult, americanii puteau sa traga la raspundere membrii Congresului atunci cand razboiul a luat o intorsatura proasta (cum o fac majoritatea razboaielor). Dar Truman a actionat pe cont propriu, lasand Congresul cu capacitatea limitata de a-l constrange. Caci daca Congresul nu isi afirma controlul la inceputul unui razboi, isi poate folosi puterile doar pentru a atrage trupe in circumstante groaznice. La urma urmei, odata ce armata este pe teren, membrii Congresului arata nepatrioti daca nu reusesc sa ofere barbatilor si femeilor luptatori echipamentul de care au nevoie pentru a reusi.
Asa a fost cazul in Vietnam. Congresul nu a declarat niciodata razboi acolo – daca ar fi facut-o, ar fi putut exercita o oarecare supraveghere asupra conflictului. Dar in 1964, presedintele Lyndon Johnson a facut presiuni asupra Congresului sa adopte Rezolutia Golfului Tonkin, care a autorizat ceea ce el a promis in mod fantezist ca va fi un angajament limitat. Cu aceasta legislatie, Congresul s-a trezit acum sa permita razboiului nedeclarat din Vietnam sa escaladeze la discretia presedintelui, mai degraba decat sa traga executivul la raspundere. Dupa aproape un deceniu de lupte, moartea a zeci de mii de soldati si nicio victorie in vedere, Congresul a incercat sa se reafirme in 1973, adoptand Rezolutia puterilor de razboi (WPR) asupra dreptului de veto al presedintelui Richard Nixon.
Pe fata, WPR parea sa ceara presedintelui sa consulte legislativul inainte si pe tot parcursul conflictelor straine. Dar ceea ce parea ca o reafirmare a separarii puterilor a ajuns, in schimb, sa functioneze ca o forma de permisiune. WPR a stipulat clar ca, in absenta unui atac impotriva Statelor Unite, un presedinte nu ar putea angaja trupe americane fara a obtine mai intai o declaratie de razboi sau o autorizatie statutara din partea Congresului. WPR a continuat, totusi, spunand ca presedintele ar putea initia operatiuni unilateral, atata timp cat le va finaliza in 60 de zile si va retrage trupele in alte 30 de zile. De atunci, presedintii au folosit acest limbaj pentru a justifica operatiunile la scara mica, inclusiv unele care au devenit mai mari si mai costisitoare decat se anunta, cum ar fi cele din Kosovo si Libia.
Politica ca de obicei
Cand presedintele George W. Bush a preluat mandatul in 2001, el a mostenit o putere executiva puternica, controlata de un legislativ slab in domeniul afacerilor externe. Bush a dat puterii prezidentiale o injectie de steroizi in urma atacurilor teroriste de la 11 septembrie, iar succesorii sai si-au extins puterea prezidentiala si mai mult. Presedintii secolului XXI pot cita acum zeci de ani de precedent pentru initierea operatiunilor militare fara a consulta Congresul. Ele pot justifica lupta impotriva actorilor apatrizi in conflicte deschise care necesita o actiune rapida, decisiva si sub acoperire, lasand putin timp pentru elaborarea unor obiective politice clare, cu atat mai putin o mare strategie fezabila.
Mai rau, presedintii pun in judecata aceste razboaie pentru totdeauna cu autorizatii de la Congres care seamana prea mult cu Rezolutia din Golful Tonkin si prea putin cu declaratia de razboi din cel de-al Doilea Razboi Mondial. In 2001, Congresul a adoptat o autorizatie de utilizare a fortei militare, care i-a dat presedintelui puterea de a urmari pe oricine are legatura cu atacurile de la 11 septembrie. In 2002, Congresul a adoptat un AUMF care autoriza razboiul din Irak, iar ultimii doi presedinti au reutilizat acest document pentru a oferi o justificare legala pentru tot felul de operatiuni, inclusiv atacul aerian care a ucis generalul-maior iranian Qasem Soleimani in ianuarie 2020.
De zeci de ani, presedintii au cerut sau au smuls controlul politicii externe din mainile Congresului, iar Congresul are acum putine stimulente sa-l recupereze. Partidul unui presedinte poate plati uneori un pret pentru pasi gresiti seriosi, asa cum au facut republicanii la alegerile intermediare din 2006, cand razboiul din Irak a atins unul dintre cele mai scazute puncte. Dar, in cea mai mare parte, alegatorii nu trag Congresul la raspundere pentru esecurile prezidentiale in politica externa si nici nu pedepsesc Congresul pentru ca nu a tras presedintii la raspundere. Congresul si poporul au acceptat unilateralismul prezidential.
Presedintii pot folosi si folosesc rezolutiile Consiliului de Securitate al ONU si autorizatiile NATO pentru a ocoli Congresul atunci cand doresc sa intreprinda actiuni militare. Presedintii pot folosi si folosesc AUMF din 2001 si 2002 la fel cum Johnson a folosit Rezolutia din Golful Tonkin: pentru a face Congresul fara putere sa opreasca executivul. Revenirea la separarea puterilor intentionata ar putea sa nu puna capat tuturor razboaielor inutile sau prost executate. Dar supravegherea substantiala a Congresului ar oferi transparenta, astfel incat poporul american sa stie cand razboaiele merg prost, mai degraba decat sa astepte zece ani pentru a descoperi, sa zicem, ca nu una, ci doua administratii nu au reusit sa gestioneze eficient razboiul din Afganistan.
La incheierea alegerilor prezidentiale din 2020, multi se asteapta la presedintele ales Joe Biden pentru a readuce Statele Unite la „politica ca de obicei”. Pe taramul politicii externe, insa, si mai ales in afacerile militare, unilateralismul lui Trump era deja politica ca de obicei. Modelul unilateralismului executiv in politica externa nu se va rupe sub o alta administratie. Se va rupe numai atunci cand un Congres revigorat va decide ca trebuie sa restranga actiunea prezidentiala si sa-i traga la raspundere pe presedinti.
